Le cadre juridique des opérations extérieures (OPEX)

Qu’est-ce qu’une opération extérieure ?

L’expression "opération extérieure" permet de désigner les interventions des forces armées à l’étranger, au sens de l’article 35 de la Constitution de 1958. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, cet article fait obligation au gouvernement d’informer le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention, et lui impose, lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, de soumettre sa prolongation à l'autorisation du Parlement. Lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle, le législateur a relevé que le "terme d’intervention englobe ce que l’on désigne généralement sous le vocable ‘d’opérations extérieures’, habituellement définies comme des opérations nécessitant la projection d’hommes en dehors du territoire national, sur un théâtre de crises, dans l’objectif de préserver ou de rétablir la paix. Mais il peut désigner également des opérations à caractère humanitaire et, surtout, ne rend pas l’information du Parlement dépendante de la qualification juridique d’une opération, comme peut l’être la couverture indemnitaire des personnels engagés dans des opérations extérieures, en application de l’article L. 4123-4 du code de la défense" (rapport n°892 du 15 mai 2008, Assemblée nationale).

L’expression "opération extérieure" trouve probablement son origine dans la loi du 30 avril 1921 instituant une Croix de guerre spéciale au titre des théâtres extérieurs d’opérations. Il s’agissait alors de désigner ce qui était encore pour les États un instrument ordinaire de leur politique étrangère.

Vers l’interdiction du recours à la force

L’ampleur du désastre causé par la Première Guerre mondiale a fait évoluer le droit international dans ce domaine. En 1919, le pacte de la Société des Nations (SDN) a cherché à limiter le recours à la force, notamment en déclarant illicite la guerre d’agression. Le pacte Briand-Kellogg (1928) est allé plus loin : le recours à la guerre sous toutes ses formes est condamné, à l’exclusion de la légitime défense.

La Charte des Nations unies consacre en 1945 l’interdiction de la guerre en l’étendant à tout recours à la force incompatible avec les buts des Nations unies, entraînant ainsi une véritable mutation du droit international.

Plus complet que celui de la SDN, le dispositif défini par la Charte ou résultant de sa pratique (les opérations de maintien de la paix n’étaient pas prévues par la Charte, par exemple) encadre aujourd’hui nos opérations extérieures :

• La Charte fait expressément obligation aux États de régler pacifiquement leurs différends (article 2 § 3) et leur interdit corrélativement de recourir à la force armée (article 2 § 4) sans autorisation du Conseil de sécurité (articles 39 et 42). Pour répondre aux crises qu’il qualifie de "menace contre la paix, rupture de la paix ou d’acte d’agression", le Conseil de sécurité est compétent pour prendre les mesures nécessaires, qui sont préventives (chapitre VI de la Charte) ou coercitives, notamment armées (chapitre VII). Le Conseil de sécurité peut donner mandat à un État ou à une organisation internationale (Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), Union européenne…) pour mettre en œuvre ces mesures.

• L’interdiction du recours à la force ne souffre qu’une exception : la légitime défense, individuelle ou collective (article 51), dont chaque État dispose pour répondre à une agression armée. La résolution 3314 de l’Assemblée générale des Nations unies définit l’agression armée comme l’emploi par un État de la force armée contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre État.

Les armées soumises à plusieurs juridictions

Les forces armées françaises peuvent aussi intervenir à la demande d’un État engagé dans un conflit armé interne. L’intervention des forces armées à l’étranger est également encadrée, en cas de conflit armé, par le droit international humanitaire ou droit des conflits armés :

• Lorsque le conflit est qualifié de conflit armé international (affrontement entre les forces armées d’au moins deux États, lutte contre l’occupation étrangère), sont en particulier applicables les quatre Conventions de Genève (1949), le Protocole additionnel I (1977), les règles du droit de la guerre ("droit de La Haye").

• Les conflits armés non internationaux dits de haute intensité (affrontement prolongé entre des forces armées gouvernementales et des forces non gouvernementales organisées, placées sous un commandement et contrôlant un territoire) sont régis par l’article 3 commun aux Conventions de Genève et leur deuxième Protocole additionnel.

• Le droit international humanitaire applicable à un conflit armé non international de basse intensité (affrontement prolongé entre des forces armées gouvernementales et un ou plusieurs groupes armés organisés ou entre de tels groupes) est uniquement défini par l’article 3 commun aux Conventions de Genève.

Infographie. © SGA/COM/IDIX

Les forces armées françaises intervenant à l’étranger sont également soumises au droit interne de l’État sur le territoire duquel elles séjournent et, lorsqu’il trouve à s’appliquer, au droit français. C’est en particulier le cas de la loi pénale française. L’application concurrente du droit de l’État-hôte et du droit français est alors généralement réglée par un accord international portant statut des forces (SOFA). Dans le cas de la participation des forces armées françaises à une opération multinationale, le SOFA permet également de régler les différends qui viendraient à surgir entre les contingents des nations participant à cette opération. La convention de Londres sur le statut des forces des États parties au traité de l’Atlantique Nord (1951) offre un exemple de telles stipulations.

Quand l’opération se déroule dans un contexte qui n’est pas celui d’un conflit armé (une opération humanitaire, par exemple), s’appliquent alors le droit local, partiellement le droit français et le droit international des droits de l’homme.

La diversité juridique des Opex

Des années 1960 au début des années 1990, la France est intervenue une trentaine de fois, essentiellement en Afrique, pour répondre à la demande d’États alliés (Tchad) ou pour protéger ses ressortissants (Kolwezi, 1978). La période ouverte par la chute du mur de Berlin (1989) puis la dislocation de l’Union soviétique et du Pacte de Varsovie (1991) représente plus d’une centaine d’interventions militaires. Certaines de ces opérations ont été qualifiées de conflits armés internationaux. Tel a été le cas de la guerre du Golfe en 1990-1991 ou de l’intervention militaire contre la Libye en 2011, qui ont été conduites sur le fondement de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies prises en application du chapitre VII de la Charte. D’autres opérations ont été qualifiées de conflits armés non internationaux :

• Les interventions militaires de la France au Mali et dans les États voisins pour lutter contre les groupes armés menaçant la stabilité et la population civile malienne, et au Levant contre Daech, se déroulent dans un contexte de conflit de haute intensité.

• Le soutien apporté par les forces françaises à la République centrafricaine dans sa lutte contre des groupes s’affrontant entre eux sur son territoire a eu lieu dans un contexte de conflit de basse intensité.

La qualification que le droit international donne à la situation dans laquelle les militaires français interviennent à l’étranger détermine aussi, en droit français, le régime juridique relatif à l’emploi de la force par ces militaires.

Un régime juridique pour les militaires en Opex

Les militaires déployés en opérations extérieures disposent de la légitime défense (article 122-5 du code pénal). Ils bénéficient aussi, depuis le statut général des militaires de 2005, de l’excuse pénale aujourd’hui prévue par l’article L. 4123-12 du code de la défense : "N'est pas pénalement responsable le militaire qui, dans le respect des règles du droit international et dans le cadre d'une opération mobilisant des capacités militaires, se déroulant à l'extérieur du territoire français ou des eaux territoriales françaises, quels que soient son objet, sa durée ou son ampleur, y compris la libération d'otages, l'évacuation de ressortissants ou la police en haute mer, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée, ou en donne l'ordre, lorsque cela est nécessaire à l'exercice de sa mission".

La portée de cette excuse pénale, qui permet de faire un usage de la force létale hors du cadre de la légitime défense, n’est maximisée, en termes de protection contre le risque pénal de celui qui fait usage de la force ou de mesures coercitives, que lorsque l’opération se déploie dans un contexte de conflit armé. Les militaires français ne sont pas contraints par les conditions de la légitime défense lorsque l’opération se déploie à l’étranger et au-delà d’une mission de simple police, dès lors que le mandat de la force (notamment onusien) leur permet de prendre "toutes les mesures nécessaires" pour exécuter leur mission et les autorise en particulier à faire usage de la force létale dans les conditions prévues par le droit des conflits armés. La même logique est à l’œuvre dans le champ du droit conventionnel : en effet, l’article 15 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit que des dérogations au droit à la vie posé par l’article 2 sont possibles en cas "d’actes licites de guerre".

Enfin, le cadre juridique d’une opération extérieure est complété par des instructions données aux unités militaires déployées pour leur préciser les circonstances et les conditions dans lesquelles elles peuvent faire usage de la force (règles opérationnelles d'engagement, ROE) et le comportement à adopter, individuellement et collectivement, en service et hors service (règles de comportement).
 

Commissaire en chef de première classe Pierre Ferran - Direction des affaires juridiques du ministère des armées

Témoignage

Commissaire principal Julien D.

(Legal Adviser)

"Déployé trois mois au Levant en 2015, en tant que Legal Adviser, mon rôle est de conseiller le commandement français pour la planification et la conduite des opérations. Ma tâche consiste, lors de l’emploi des moyens aériens, à qualifier juridiquement dans le respect du droit des conflits armés les situations rencontrées en temps réel, et de rendre un avis favorable (ou pas) quant à l’emploi de la force par nos avions. Ce conseil vise la maîtrise des risques de dommages collatéraux dans un contexte de judiciarisation et d’exposition médiatique.

Cette qualification repose sur l’existence et la démonstration de critères issus de faits concrets. Aussi, il faut rapidement utiliser les données disponibles, via les drones, les échanges avec les troupes au sol, pour fournir le conseil requis dans un milieu où le facteur vitesse de l’arme aérienne est décisif, et où les munitions tirées en milieu désertique comme urbain sont très létales. Mission ardue qui exige rigueur et réactivité."

La carte du combattant pour les soldats des opérations extérieures

Depuis sa création en 1916, l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) est chargé de mettre en œuvre les politiques et mesures de reconnaissance et de réparation, notamment par l’attribution de la carte du combattant qui ouvre droit, entre autres, au port de la Croix du combattant.

C’est la loi du 19 décembre 1926 qui crée la carte du combattant pour les hommes engagés dans la Grande Guerre mais aussi dans la guerre franco-prussienne de 1870. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les dispositions sont étendues aux combattants de 1939-1945 puis, en 1952, à ceux qui furent engagés en Indochine et en Corée, et en 1974 aux soldats ayant participé aux combats d’Afrique du Nord.

Cérémonie de remise de la Croix du combattant à des anciens soldats d'Opex. © R.Pellegrino/ECPAD

La multiplication des Opex à partir des années 1990 posa rapidement le problème de la réparation et de la reconnaissance à adresser à cette nouvelle génération de soldats, dont l’émergence est concomitante à la professionnalisation de l'armée française. Ainsi, la loi du 4 janvier 1993 prévoit que les femmes et les hommes projetés sur les théâtres d'opérations peuvent recevoir la carte du combattant dans les mêmes conditions que leurs prédécesseurs. L’arrêté du 12 janvier 1994 précise les théâtres d’opérations concernés et les périodes à prendre en considération. Depuis le 1er janvier 2014, des droits à la carte du combattant sont ouverts, dans les conditions d'attribution existantes, pour chaque opération déterminée. Enfin, à compter du 1er octobre 2015, les critères d’attribution de la carte du combattant ont été élargis : il faut désormais pouvoir justifier d’une durée de service d’au moins quatre mois (ou 120 jours) en Opex pour prétendre à ce droit.

La carte du combattant peut donc être attribuée aux personnes remplissant l’une des conditions suivantes : une présence de 90 jours en unité combattante . la participation à neuf actions de feu ou de combat . la participation individuelle à cinq actions de feu ou de combat . une durée de service d’au moins quatre mois (ou 120 jours) effectuée sur un ou des territoire(s) pris en compte.

Ont droit également à la carte du combattant les blessés de guerre et assimilés, les titulaires d'une citation individuelle avec croix, ou encore les détenus par l'adversaire dans certaines conditions de durée de présence en unité combattante. Depuis 1993, ce sont 149 190 cartes du combattant qui ont été délivrées. La carte donne droit à la retraite du combattant à partir de 65 ans.

Source : ONACVG